经济适用房制度是我国政府和企业为了保障中低收入家庭能够实现住有所居并最终实现居者有其所的一项措施，实行多年取得较好的社会效果。但是，经济适用房本身兼有的保障性与产权性，为经济适用房实现商品化并在市场上流通提供了可能。作为二手房买卖形式之一的经济适用房买卖，其合同效力一直以来饱受社会争议。本文拟从一个典型的案例为视角，运用学界理论研究最新成果以及法院审判实务经验，探讨经济适用房买卖合同的效力问题。

基本案情及争议焦点

       基本案情

       2007年底，南京市民王琴所住房屋因政府拆迁而得到政府补偿款7万元。此外，根据政府政策规定，王琴还可以申请一套经济适用房以解决一家人的住房需求。于是，王琴提出了申请并得到政府批准。2008年1月，王琴和南京光华房地产开发公司签订购房合同，以17万元的价格购得经济适用房一套。后来，李霞得知此事，提出以26万元的价格购买王琴的经济适用房。经协商，两人签订房屋转让合同，同意在王琴取得房屋钥匙后把房屋转让给李霞，等到法定的不得上市交易的五年期限届满，取得产权证书后，王琴协助李霞办理房屋过户登记。

       随后，王琴与李霞一起到房地产公司缴清了房款。王琴拿到钥匙后，马上交给李霞。李霞随即投入资金对房屋进行装修，并在装修完成后入住。

       半年后，王琴发现房屋周围的房地产市场火爆，房价节节攀升，后悔当初出卖房屋的价格过低，向李霞提出解除合同，双方分别返还房款和房屋，但李霞一口拒绝。双方多次协商无果。

       2009年年底，王琴一纸诉状将李霞起诉至南京市白下区（现秦淮区）人民法院。王琴认为，其与李霞签订的经济适用房买卖合同恶意规避2007年建设部等国家七部委发布的《经济适用住房管理办法》里面规定的购买经济适用房五年内不得上市交易的条款，请求法院判定双方的经济适用房买卖合同无效并分别返还房款和房屋。

       南京市白下区人民法院受理该案并作出审理后认为，双方的经济适用房买卖合同违反了《经济适用住房管理办法》中购买经济适用房未满五年不得上市交易的强制性规定，同时王琴没有办理房屋产权证书却转让房屋的行为也与《城市房地产管理法》第三十八条第六项“未依法登记领取权属证书的房地产不得转让”的强制性规定相冲突。一审法院判决该房屋买卖合同无效，双方分别返回房屋和房款。

       一审后，李霞不服，向南京市中级人民法院提起上诉。其上诉的理由是《城市房地产管理法》和《经济适用住房管理办法》中的相关规定是管理性强制性规定，并非效力性强制性规定，不能据此判定合同无效。

       2011年底，南京市中级人民法院作出终审判决，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》第4条规定，《经济适用住房管理办法》并非法律和行政法规，不符合《合同法》第五十二条第五项的法律位阶要求，不能据此认定合同无效。而《城市房地产管理法》属行政管理性的法律，主要是规范房地产开发经营行为，加强政府对房地产市场的管理，其效力范围仅及于房屋出卖人一方，应当属于管理性规范，不应据此认定买卖合同无效。根据《物权法》第十五条，认定虽然王琴至今还没有领取房屋的权属证书，但这并不影响房屋转让合同的效力，撤销南京市白下区人民法院的一审判决，改判李霞与王琴当初签订的房屋买卖合同有效，并判决王琴在《经济适用住房管理办法》规定的5年期限届满后，配合李霞办理房屋过户登记。

       争议焦点

       本案是一起典型的经济适用房买卖合同纠纷案，本案中南京市两级法院作出了截然相反的判决，引发社会的高度关注和巨大的争议。争议的焦点集中在经济适用房买卖合同效力的判定。本文尝试对该争议焦点进行全面论证，以给司法实践中经济适用房买卖合同效力的判定提供一个合法合理的参考。

法院审判该类案件趋势分析

       笔者以“经济适用房买卖”、“强制性规定”、“公共利益”等词，在中国裁判文书网、无讼案例等网站进行搜索，得出了许多相关的裁判文书，这些裁判文书涵盖了北京、上海、广州、武汉、重庆、江苏、浙江、福建等地，通过对这些文书进行仔细的分析和阅读，得出了如下表一的数据：

       上述判决共72份，其中认定经济适用房买卖合同有效的案例共48份，认定无效的共24份，根据对上述数据的分析，我们可以发现，总体来讲，抽样的判决中有效判决居多。从有效判决和无效判决数量的对比趋势来看，2012年之前，合同无效的判决数量较多，2012年之后，有效判决逐渐占据主导地位。

       经济适用房买卖合同效力法理分析

       《经济适用住房管理办法》的法律位阶

       本案一审法院认为双方当事人签订的经济适用房买卖合同违反了《管理办法》中“未满五年不得上市交易”的强制性规定，从而认定合同无效。而二审法院的认识截然相反，认为《管理办法》中的该项规定并非《合同法》第五十二条第五项规定的“法律、行政法规的强制性规定”。那么，这里必须要首先回答的问题是，《管理办法》是否属于《合同法》第五十二条第五项规定的“法律、行政法规”？

       依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》第四条的规定，《合同法》第五十二条第五项规定的“法律”，指的是全国人大及其常委会制定的规范性文件，“行政法规”则必须是由国务院出台。《管理办法》是由当时建设部等七部委联合制定发布的，是部门规章，并非行政法规，因此，《管理办法》不能作为认定经济适用房买卖合同效力的依据。

       关于《城市房地产管理法》第三十八条第六项的理解

       此外，一审法院和二审法院提到了《城市房地产管理法》第三十八条第六项“未依法登记领取权属证书的房地产不得转让”的规定。案例中王琴在出卖经济适用房时未取得房屋的权属证书，法院认为违反了《城市房地产管理法》第三十八条第六项这一强制性规定。而《城市房地产管理法》是由全国人大常委会制定的法律，其位阶完全符合《合同法》第五十二条第五项规定的“法律”，那么，我们就需要讨论一下，《城市房地产管理法》第三十八条是否就是《合同法》第五十二条第五项的“强制性规定”。

       根据立法目的，《城市房地产管理法》第三十八条第六项规定的是在房屋所有权尚不明确的情况下，对房地产权属转让行为的一种限制。这种限制仅仅是针对物权变动而言的，没有明确涉及合同效力的问题。在2007年《物权法》制定后，这种认识更加明确。从另一个角度说，《城市房地产管理法》的首要价值在于为政府对城市房地产的管理提供规范，着眼点在于社会的房地产秩序的维护。这似乎已经提示我们：《城市房地产管理法》是从政府的角度出发，授权其对房地产市场进行管理，同时规范和限制政府权力的运行，其中并没有直接评价甚至否定私法上的房地产买卖行为的目的。因此，第三十八条第六项的规定似乎从整体上不宜认定为效力性强制性规定。

       经济适用房买卖合同效力更宜被认定为有效

       经济适用房买卖不必然损害社会公共利益

       经济适用房的制度设计的目的，在于为无力在商品房市场购买住房的家庭提供拥有自有产权住房的可能。这项政策的功能在于减少市场经济中贫富差距拉大引发的居住问题，保障公民的基本居住条件。经济适用房制度本身涉及公共利益是不言而喻的。经济适用房的推出不按照市场价格规律进行，就注定了政府在一定时间之内提供的经济适用房数量是非常有限的，并且后续的建设也需要一个较为漫长的过程。在这样供不应求以及供需不匹配的环境下，管理和疏导需求，把经济适用房配置到最有需要的人手中，是政府唯一的选择。这样一来，经济适用房的买受人资格就如上文所言，受到种种的限制，政府也制定《经济适用住房管理办法》来规制经济适用房的买受人对房屋的使用和处分，防止其可能通过转让经济适用房谋取不正当利益。

       本案中，原告王琴因为政府拆迁而获得机会购买一套经济适用房，以解决王琴及其家人的住房问题。按照经济适用房政策的目的，王琴应当将购买的经济适用房用于自己居住，但是，王琴把经济适用房出卖以获取差价，这就违背了经济适用房政策的初衷。但是，《经济适用住房管理办法》又并不完全禁止经济适用房上市交易，仅仅从物权变动方面对经济适用房的买卖作出一定的限制。而根据《物权法》第十五条规定的区分原则，合同效力与物权变动之间建立了一道“隔离墙”，即便认定合同有效并不意味着物权变动能顺利实现。因为经济适用房的流转需要一定的时间限制并且补交建设用地使用权出让金和相关税费，那么，合同双方当事人在没有满足上述条件的情况下是无法办理房产过户登记的，经济适用房买卖合同的履行就存在障碍。在这种情况下，既然合同没有办法现实履行，经济适用房的有限产权通过物权强大的公示公信力得以维护，何以实际、直接地损害社会公共利益？当事人以债权的形式移转房屋的占有，事实上也要承担巨大的风险。故王琴与李霞的经济适用房买卖行为并不能认定是直接而且严重损害社会公共利益。

       认定该类合同有效能更好地维护社会公共利益

       按照我们的传统思想，一般在理解社会公共利益的内涵时更多的是站在国家和政府的角度来看待这个概念。但跳出传统社会公共利益的概念囚笼，我们又为何不能把公民基本权利的有效保障，合同制度乃至整个民法的基本原则和制度的贯彻落实看作是社会公共利益的组成部分？毕竟，在《合同法》中同时规定了意思自治、诚实信用和公序良俗等基本原则，这些都是我们根据比例原则进行利益衡量时需要兼顾考虑的。通盘考虑后，认定合同有效能更有效地平衡公私利益，维护民法的基本原则，进而维护社会公共利益。

       1.合同有效能够均衡双方当事人的利益

       合同首先体现的是双方当事人的意思，实现双方的利益需要。判定合同有效或者无效，双方当事人的利益将呈现不同的状态。本案中，如果认定经济适用房买卖合同无效，那么出卖人王琴将恢复对房屋的占有，无需履行办理过户登记的义务，继续享受房屋的增值价值，相应的买受人李霞将丧失对房屋的占有和使用的权利，本可享受的房屋的增值价值被剥夺，这对买受人李霞明显不利。从案情来看，是否拥有涉案房屋对王琴的居住条件没有多大影响。但买受人李霞在获得房屋使用权后马上投入资金进行装修并搬进居住，说明涉案房屋对李霞及其家人的居住条件的改善具有重要意义，这是一项非常重要的人权，值得法律保护。正如有学者所指出：“不能因为社会公共利益而限制基本人权的实现，否则就有过度限制人权之嫌。”

       2.合同有效能够保障诚实信用原则在本案得到贯彻

       判定经济适用房买卖合同无效也有不可忽视的“副作用”。我国《合同法》规定的合同无效是自始无效、当然无效和绝对无效，这种无效是无法补正的，任何人都可以主张合同无效而不仅仅是合同当事人。这样一来，合同无效制度就有可能被合同一方当事人恶意利用损害另一方当事人的利益。在经济适用房买卖合同案件中表现尤为明显的是房屋出卖人在发现房屋市场行情看涨时就主张买卖合同无效，力求恢复自己的房屋所有权，这种做法明显严重损害合同相对人的利益。这种利用合同无效制度进行恶意抗辩的行为给司法实践带来巨大的困惑。2010年，北京市第一中级人民法院曾就涉及经济适用房“借名买房”和“黑白合同”案件存在的法律问题展开研究，并确定了临时审理原则，即当事人违背《北京市经济适用住房管理办法》进行经济适用房买卖的，原则上应认定为合同无效。但在日后的司法实践中，法院逐渐认识到：“在类似案件中如果法院一律确定此类合同无效，那就意味着间接承认了当事人恶意抗辩的合法性，即当事人可以公然承认自己违法、欺诈，从而主张合同无效。然而这样做显然违背了诚实信用原则。”而经济适用房买卖合同有效化处理将可以避开这一棘手的问题。本案的情况与此类似，出卖人王琴恶意主张合同无效，意图通过损害买受人李霞的利益来谋取不正当利益，违背了诚信原则，其诉讼请求不值得法院支持。

        3.合同有效也能促进国家对于经济适用房的管理规定得到有效执行

       保证法律法规的规定得到有效执行，最重要的一点就是违反规定的行为要受到相应的制裁。这里所说的制裁可以是多方面的，包括民事责任、刑事责任和行政责任。《经济适用住房管理办法》第七章规定了行政执法部门在发现违规使用经济适用房的时候要及时纠正并对相关责任单位和个人予以处罚。这是责任人违反国家对经济适用房管理规定应承担的行政责任，无关乎民事责任。如果违法人员在承担行政责任后还需承担较重的民事责任，将更有利于经济适用房的管理规定得到有效执行。结合本案，倘若认定经济适用房买卖合同无效，那么出卖人王琴仅需向买受人李霞承担缔约过失责任，其依然可以保有房屋的所有权。一般而言，随着经济发展，房屋价值呈上升的趋势，王琴将可继续获取房屋价值上升带来的好处。但倘若认定经济适用房买卖合同有效，那么出卖人就需要在满足房屋上市时移转房屋所有权给买受人，自己丧失对房屋的所有权。通过让违法责任人员承担行政责任外承担民事责任的办法可以在一定程度上促进国家对于经济适用房的管理规定得到有效执行。从这个角度而言，认定经济适用房买卖合同无效并不必要，也没有实效。

        4.合同有效能更有效捍卫私法自治

       从宏观的角度来说，捍卫私法自治本身也是一种维护社会公共利益的体现。在我国从计划经济体制转轨，建设社会主义市场经济的大环境下，民事生活的自由度不断提高，私法自治从无到有，范围不断扩大也是一种必然的趋势，这是社会向前发展的必然。正如耶赛尔所说，我们不能随意扩张公共政策条款的适用，因为保证心智健全的成年人能够根据自己的意思安排自己的生活，实现最大限度的合同自由，这是一种比公共政策更重要的要求。本案的经济适用房买卖合同双方当事人具备完全民事行为能力，合同内容是双方真实意思表示，双方理应承担各自的义务，不可随意反悔。合同有效正是私法自治“自己意思，自己责任”的最佳体现。